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根据《碳排放权交易管理办法（试行）》，排放配额分配初期以免费配额为主，采用基准法核算机组配额量，即由生态环境部向纳入市场的重点排放单位免费发放配额，日后会适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例。同时，全国碳市场启动初期，以电力行业为突破口，后续按照稳步推进的原则，成熟一个行业纳入一个行业。
初期的配额设置考虑了发电行业供电和供热，二者合计构成总配额量。在分配方案中，各机组核定的配额量根据其产出和碳排放基准值计算，碳排放基准值参考了中国发电行业的历史碳排放水平和产出。依据各机组经核查的排放量，向所覆盖的单位预分配碳配额，之后将核定的配额量与企业实际产出挂钩，确定应发放配额量。
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